A Constituição Federal, no caput do art. 37, estabelece de forma expressa alguns princípios básicos que devem pautar a atuação da Administração Pública:
Art. 37. A administração pública direta e indiretade qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidadee eficiência e, também, ao seguinte: (...)
Importante perceber que tais princípios devem ser observados por toda a Administração Pública, diretae indireta, de qualquer dos Poderes, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Aliás, até mesmo particulares que estejam no exercício de função pública, como as Organizações Sociais que recebem recursos públicos para o desempenho de atividades de interesse geral, acham-se obrigadas a observar os aludidos princípios[1].
Assim, não existe exceção em relação à observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidadee eficiência por parte da Administração Pública. Segundo Carvalho Filho, esses princípios revelam as diretrizes fundamentais da Administração, de modo que só se poderá considerar válida a conduta administrativa que estiver compatível com eles.
A doutrina classifica como “expressos” apenas os princípios enunciados no art. 37, caput da Constituição. Todos os demais, inclusive os previstos nas normas infraconstitucionais[2], são considerados princípios implícitos, uma vez que são decorrência lógica das disposições da Carta Magna.
O princípio da legalidade estabelece que toda e qualquer atividade da Administração Pública deve ser autorizada por lei. Em outras palavras, diz-se que a Administração só pode agir segundo a lei (secundum legem), e não contra a lei (contra legem) ou além da lei (praeter legem).
É o princípio basilar do Estado de Direito, que se caracteriza pela submissão do Estado às leis que ele próprio edita.
Lembre-se de que a lei é o instrumento portador da vontade dos cidadãos e que a Administração tem o dever de satisfazer, de tornar concreto o interesse geral. Portanto, o respeito à legalidade deve constituir diretriz básica da conduta dos agentes públicos, sob pena de nulidade dos atos praticados, nulidade que pode ser decretada pela própria Administração (autotutela) ou pelo Judiciário (desde que provocado).
Uma distinção clássica apresentada pela doutrina é que, enquanto os indivíduos, no campo privado, podem fazer tudo o que a lei não veda (princípio da legalidade geral, constitucional ou da reserva legal), o administrador público só pode atuar onde a lei autoriza (princípio da legalidade estrita ou da legalidade administrativa).
Perceberam a diferença? Os indivíduos, em suas atividades particulares, têm liberdade para fazer qualquer coisa que a lei não proíba; já os agentes da Administração só podem fazer o que a lei permite. Segundo ensina Hely Lopes Meirelles, “na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal”. Os limites da ação estatal são dados pela lei, que traduz a vontade geral.
Preste atenção!
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.
Assim, o princípio da legalidade, quando visto sob a ótica do setor privado (reserva legal), caracteriza-se pela autonomia de vontade, e está previsto como direito fundamental no art. 5º, inciso II da Constituição Federal: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
Quando visto sob a ótica da Administração Pública, o princípio da legalidade, previsto no caput do art. 37 da CF, caracteriza-se pela restrição de vontade, no sentido de que os agentes administrativos só podem agir “se” e “quando” a lei autorizar, isto é, só podem atuar em consonância com a vontade geral (legalidade administrativa) e não com suas pretensões pessoais.